Surveillance des banques, une histoire suisse écrite par les scandales

Le Conseil fédéral entend attribuer de nouvelles compétences à l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers : la Finma devrait pouvoir infliger des amendes et rendre publics les noms des banques fautives. La réforme intervient trois ans après l’effondrement de Credit Suisse, mais un front d’opposition se forme déjà au Parlement. L’histoire aide à comprendre l’enjeu : en Suisse, la réglementation étatique du secteur a longtemps été controversée et les contrôles ne se sont renforcés, presque toujours, que dans le sillage des crises.

Un premier projet de loi fédérale remonte à 1916, mais il resta inutilisé jusqu’aux années trente. Il fallut la crise de la Banque de Genève en 1931 et celle de la Banque Populaire Suisse en 1933, soutenue par l’État avec 100 millions de francs, pour que la loi fédérale sur les banques entre en vigueur le 1er mars 1935. Sa mise en œuvre fut confiée à la Commission fédérale des banques, composée de cinq membres.

Le 4 juin 1965, le président de la Commission, le Thurgovien Max Hommel, fut destitué sans préavis : dans son bureau fiduciaire de Berne, il conseillait, pour 2’000 francs par mois, deux sociétés du financier espagnol Julio Muñoz, qui gérait les investissements européens de la fortune du dictateur dominicain Rafael Trujillo. Lorsque des banques de Saint-Gall et de Genève, infiltrées par des hommes de paille de Muñoz, accordèrent d’importants crédits sans garanties, Hommel ferma les yeux. Les prêts ne furent pas remboursés et les deux établissements firent faillite. Hommel ne répondit jamais de ses actes devant un tribunal et la seule conséquence législative fut une obligation d’autorisation plus précise pour les banques contrôlées depuis l’étranger.

De Chiasso à Credit Suisse

Le cas le plus retentissant toucha la Suisse italienne. En avril 1977, il apparut que la succursale de Chiasso de Credit Suisse avait acheminé pendant quinze ans des fonds de clients italiens soustraits au fisc vers une société-écran au Liechtenstein, une véritable banque dans la banque où s’accumulèrent créances irrécouvrables et spéculations. 2,2 milliards de francs y transitèrent et la perte atteignit 1,4 milliard : le scandale le plus coûteux jusqu’alors. Dans la nuit du 26 avril, la Banque nationale, avec la Société de Banque Suisse et l’Union de Banques Suisses, promit un soutien allant jusqu’à 3 milliards, jamais utilisé. Il en naquit une convention de diligence : de l’autorégulation, pas une loi.

Lorsque le Parti socialiste tenta la voie législative avec une initiative contre l’évasion fiscale et la fuite des capitaux, le peuple la rejeta en mai 1984 avec 73 % de non. Le ministre des finances Willi Ritschard avait résumé le climat en déclarant que le secret bancaire était aussi intouchable qu’une nonne.

Le tournant vint avec les fonds des potentats. En 1986, le Conseil fédéral gela les avoirs du président philippin Ferdinand Marcos. En 1999, 660 millions de dollars du dictateur nigérian Sani Abacha furent bloqués et la Commission cita nommément les 19 banques impliquées. Avec l’affaire de l’ancien président péruvien Alberto Fujimori et de son chef des services secrets Vladimiro Montesinos, l’autorité destitua pour la première fois un dirigeant bancaire.

En 2009, la fusion de la Commission avec deux autres autorités donna naissance à la Finma. L’année précédente, UBS avait frôlé la faillite et avait été sauvée par une nationalisation partielle et temporaire ainsi que par une structure de défaisance financée par la Banque nationale. Les règles « too big to fail » élaborées après cette crise auraient dû éviter de nouvelles interventions publiques, mais à la première épreuve, au printemps 2023, elles ne furent pas appliquées : sous pression internationale, le Conseil fédéral, la Banque nationale et la Finma orchestrèrent le rachat de Credit Suisse par UBS.

La rétrospective historique montre aussi que l’influence du lobby financier a souvent fini par affaiblir les contrôles. Pour le législateur, la question est double : les amendes rendront-elles la surveillance plus efficace ou se traduiront-elles par une nouvelle bureaucratie ? Et suffiront-elles à éviter que le prochain sauvetage ne soit, une fois encore, mis à la charge de la collectivité ?