Bankenaufsicht, eine Schweizer Geschichte, geschrieben von Skandalen

Der Bundesrat will der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht neue Kompetenzen übertragen: Die Finma soll Bussen verhängen und die Namen fehlbarer Banken veröffentlichen können. Die Reform kommt drei Jahre nach dem Untergang der Credit Suisse, doch im Parlament formiert sich bereits eine Gegnerschaft. Die Geschichte hilft zu verstehen, was auf dem Spiel steht: In der Schweiz war die staatliche Regulierung des Sektors lange umstritten, und die Kontrollen wurden fast nur im Sog der Krisen verschärft.

Ein erster Entwurf für ein Bundesgesetz stammt aus dem Jahr 1916, blieb aber bis in die Dreissigerjahre ungenutzt. Es brauchte die Krise der Banque de Genève 1931 und jene der Schweizerischen Volksbank 1933, die der Staat mit 100 Millionen Franken stützte, damit am 1. März 1935 das Bundesgesetz über die Banken in Kraft treten konnte. Mit der Umsetzung wurde die Eidgenössische Bankenkommission betraut, der fünf Mitglieder angehörten.

Am 4. Juni 1965 wurde der Präsident der Kommission, der Thurgauer Max Hommel, fristlos abgesetzt: In seinem Treuhandbüro in Bern beriet er, für 2’000 Franken im Monat, zwei Gesellschaften des spanischen Financiers Julio Muñoz, der die europäischen Anlagen des Vermögens des dominikanischen Diktators Rafael Trujillo verwaltete. Als Banken in St. Gallen und Genf, unterwandert von Strohmännern von Muñoz, hohe Kredite ohne Sicherheiten vergaben, drückte Hommel ein Auge zu. Die Darlehen wurden nicht zurückbezahlt, und die beiden Institute gingen unter. Hommel musste sich nie vor Gericht verantworten, und die einzige gesetzgeberische Folge war eine präzisere Bewilligungspflicht für ausländisch beherrschte Banken.

Von Chiasso zur Credit Suisse

Der aufsehenerregendste Fall traf die italienische Schweiz. Im April 1977 kam ans Licht, dass die Filiale Chiasso der Credit Suisse während fünfzehn Jahren Gelder italienischer Kundinnen und Kunden, die am Fiskus vorbeigeschleust worden waren, in eine Briefkastengesellschaft in Liechtenstein geleitet hatte, eine eigentliche Bank in der Bank, in der sich uneinbringliche Kredite und Spekulationen sammelten. 2,2 Milliarden Franken flossen hindurch, der Verlust erreichte 1,4 Milliarden: der bis dahin teuerste Skandal. In der Nacht des 26. April versprach die Nationalbank, zusammen mit dem Schweizerischen Bankverein und der Schweizerischen Bankgesellschaft, eine Unterstützung von bis zu 3 Milliarden, die nie beansprucht wurde. Daraus entstand eine Sorgfaltspflichtvereinbarung: Selbstregulierung, kein Gesetz.

Als die Sozialdemokratische Partei mit einer Initiative gegen Steuerhinterziehung und Kapitalflucht den Weg der Gesetzgebung versuchte, verwarf sie das Volk im Mai 1984 mit 73 Prozent Nein. Finanzminister Willi Ritschard hatte die Stimmung auf den Punkt gebracht: Das Bankgeheimnis sei so unantastbar wie eine Nonne.

Die Wende kam mit den Potentatengeldern. 1986 fror der Bundesrat die Vermögen des philippinischen Präsidenten Ferdinand Marcos ein. 1999 wurden 660 Millionen Dollar des nigerianischen Diktators Sani Abacha blockiert, und die Kommission nannte die 19 beteiligten Banken beim Namen. Im Fall des früheren peruanischen Präsidenten Alberto Fujimori und seines Geheimdienstchefs Vladimiro Montesinos setzte die Behörde zum ersten Mal einen Bankmanager ab.

2009 entstand aus der Fusion der Kommission mit zwei weiteren Behörden die Finma. Im Jahr zuvor war die UBS knapp am Bankrott vorbeigeschrammt und mit einer teilweisen, vorübergehenden Verstaatlichung sowie einer von der Nationalbank finanzierten Bad Bank gerettet worden. Die nach jener Krise erarbeiteten Too-big-to-fail-Regeln hätten neue öffentliche Eingriffe verhindern sollen, wurden aber bei der ersten Bewährungsprobe im Frühjahr 2023 nicht angewendet: Unter internationalem Druck orchestrierten Bundesrat, Nationalbank und Finma die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS.

Der historische Rückblick zeigt auch, dass der Einfluss der Finanzlobby die Kontrollen oft geschwächt hat. Für den Gesetzgeber ist die Frage eine doppelte: Machen Bussen die Aufsicht wirksamer, oder münden sie in neue Bürokratie? Und reichen sie aus, um zu verhindern, dass die nächste Rettung erneut auf Kosten der Allgemeinheit geht?